财政政策半年考:一个信号,四个对冲,更加积极有为

  原标题:财政政策半年考:一个信号,四个对冲,更加积极有为

  近日,财政部发布了2020年上半年中国财政政策执行情况报告,这是财政部首次发布财政政策半年考,为不断见证历史的2020年增加了一个鲜活的案例。2020年积极的财政政策可以概括为:发出“一个信号”,做好“四个对冲”,更加积极有为。

  适当提高赤字率,明确发出积极信号

  2019年12月的中央经济工作会议曾为2020年的宏观经济政策定调“积极的财政政策要大力提质增效”,其中,“提质增效”的表述,相对于上年度“加力提效”的表述变化明显;而涉及到减税降费工作时使用的表述,是“落实减税降费政策”以及“巩固和拓展减税降费成效”。背后的潜台词,是2020年积极的财政政策的重点不在减税降费,没有更大规模减税降费的空间。原因很简单,在经历了2019年史无前例的2.36万亿的减税降费之后,政府财力已经非常紧张。2019年一般公共预算收入同比增长率只有3.8%,是过去30多年的最低值,在GDP增长6.1%的情况下,税收收入同比增长率只有1%。

  但突如其来的新冠疫情对我国经济发展带来了前所未有的挑战,为应对疫情冲击,中央明确“积极的财政政策要更加积极有为”,政策力度明确加大。“更加积极有为”的直观体现就是将赤字率从2.8%提高到3.6%以上,赤字规模增加1万亿到3.76万亿。提高赤字率符合很多人的期待,但有人认为提高的幅度似乎还可以更大,理由是很多国家的赤字率早已超过5%,部分国家甚至已超过10%,看起来我国还有相当大的提升空间。但事实上并非如此。

  一方面,从我国历年情况来看,近年来赤字率严格控制在3%(并没有实际意义的“国际警戒线”)以下,提高0.8个百分点本身就是重大突破,传递了政策力度加大的积极信号。另一方面,我国赤字率的统计口径与国际上其他国家赤字率的口径不同,按照国际可比的大口径赤字率来看,我国2019年赤字率水平已达到5.6%,考虑到我国政府一向谨慎、负责,不会允许债务过度扩张,赤字率提高的空间并没有很多人想象得那么大。

  适度加大政府债券发行力度,对冲经济下行压力

  今年一季度GDP同比下降6.8%,很多人有生之年第一次见到GDP负增长。为对冲前所未有的经济下行压力,适度加大了政府债券的发行力度,包括两个方面。

  第一,发行1万亿抗疫特别国债。

  特别要指出的是,作为历史上第三次发行的特别国债,其设计可谓用心良苦。1万亿的抗疫特别国债,由财政部按常规方式发行,纳入政府性基金预算,已于7月31日发行完毕。由于不同预算干的活儿不一样,特别国债在结构上分为两部分,其中,3000亿调入一般公共预算,由中央负责偿还,然后全部转移支付给地方政府,用于保民生;7000亿留在政府性基金预算,全部转移支付给地方政府,用于拉投资,通过地方政府投资收益偿还。那么问题来了,这3000亿看起来可以通过多发普通国债解决,7000亿可以通过多发地方政府专项债券解决,为什么一定要发特别国债呢?为了帮助政府控制赤字率和地方政府负债率,使整体债务风险可控。总结来说,就是中央政府对地方政府说:债,我来扛;钱,你拿去用!

  第二,增加1.6万亿地方政府专项债券,规模达3.75万亿。

  在增加规模的基础上,还提高地方政府专项债作为重大项目资本金的比例,拉动投资。同时,加快地方政府专项债券发行使用进度,截至7月31日,2020年新增地方政府专项债券已发行22661亿元,完成全年计划的60.4%。

  抗疫特别国债和地方政府专项债中的大部分用于支持扩大有效投资,尤其是两新一重——新型基础设施建设、新型城镇化建设和交通、水利等重大工程建设。通过扩大有效投资,对冲经济下行压力,推动二季度GDP同比增长3.2%,经济恢复好于预期。

  加大减税降费力度,对冲企业经营困难

  为帮助因疫情冲击而面临经营困难的企业渡过疫情难关,在原本无意实施新的减税降费的情况下,推出超过2.5万亿的减税降费政策。今年上半年累计新增减税降费15045亿,其中,2019年已出台政策在2020年翘尾新增减税降费6104亿元,主要包括去年4月1日和5月1日分别实施的增值税减税和社保降费政策;今年新出台的应对疫情的政策新增减税降费8941亿,涉及到增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税和社会保险缴费等多个税费,呈现“政策力度大、覆盖范围广、重点突出”的特点。

  以增值税为例,既有针对疫情防控重点保障物资生产企业全额退还增量留抵税额的政策,截至5月累计退税102.02亿;也有针对小规模纳税人的减免政策,截至5月新增减税104.86亿,受益企业和个人191万户;还有针对受疫情影响较大的交通运输、生活服务、快递收派服务、电影服务等行业免征增值税的政策,截至5月新增减税110.54亿元,28.18万户企业受益。针对企业因增值税免税进项税额必须转出导致税负增加,或下游行业要求专票进行抵扣而不得不放弃享受减免税优惠的情况,国家税务总局也出台了“补丁”政策使企业更充分地享受政策优惠。

  从税费结构来看,累计新增减税5414亿元,新增降费9631亿元,除去非税收入(如教育费附加、收费基金等)降费259亿元外,绝大多数降费都来自于社会保险缴费。免征所有中小微企业2-12月养老、失业、工伤三险企业负担的缴费等社保减免政策,毫无疑问是今年应对疫情支持企业的财税政策中最硬的一道菜。因为你免增值税,企业会说我没有销售收入拿什么免呢?免企业所得税,企业说我没有利润免不免都一样。但是企业只要经营,就要养员工交社保,这是实实在在的成本,把这个给全免了,力度之大前所未有,充分体现了政府支持企业的决心。从这个意义上讲,为了对冲疫情影响,1.6万亿的社保降费是今年2.5万亿减税降费的真正主角。

  加大转移支付力度,对冲基层“三保”压力

  在整体财力紧张的情况下,地方财力尤其困难。为对冲地方政府尤其是困难地区“三保”压力,中央加大转移支付力度,对地方转移支付增长12.8%,其中一般性转移支付(不含共同财政事权转移支付)增长7.5%,高出中央本级支出7.7个百分点,重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区及受疫情影响较大的地区倾斜,支持地方尤其是困难地区正常运转。

  按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则,建立特殊转移支付机制,使新增财政赤字和抗疫特别国债的2万亿资金全部直达市县基层。具体来看,包括四个部分:

  一是列入特殊转移支付的6050亿,其中有3000亿通过抗疫特别国债调入,这是今年专门设立的,用于支持地方落实“六保”任务,应对执行中的不确定因素;

  二是列入政府性基金转移支付的7000亿抗疫特别国债,用于支持基础设施建设和抗疫支出;三是列入正常转移支付的增量和存量的部分,源于新增财政赤字中的6450亿,用于基层应对疫情减收;

  四是地方新增财政赤字的500亿,源于地方政府一般债券。

  此外,还对地方财政实行差异化资金调度,从3月1日至6月底,阶段性提高地方财政资金留用比例5个百分点,新增留用资金约1100亿。在此基础上,进一步完善县级工资发放监测预警机制,重点监测范围从去年的105个县区扩大至534个,切实兜牢基层“三保”支出底线。

  加强预算平衡,对冲疫情减收影响

  受疫情影响,今年一季度一般公共预算收入同比下降14.3%,随着推进复工复产和助企纾困成效显现,6月份一般公共预算收入同比增长3.2%,年内首次实现月度正增长,带动上半年一般公共预算收入降幅收窄,同比下降10.8%。而与此同时,上半年一般公共预算支出同比下降5.8%,伴随着全面复工复产和扩大投资,因疫情而减少的一般公共预算支出会报复性反弹,实现年度正增长,由此导致预算平衡压力加大。

  为加强预算平衡,收入层面通过地方多渠道盘活国有资源资产带动地方非税收入同比增长5.6%;支出层面则进一步优化支出结构,中央政府带头过紧日子,非急需非刚性支出要压减50%以上,上半年中央一般公共预算本级支出下降3.2%,而脱贫攻坚、基本民生等重点领域支出得到有力保障。

  只靠这些对冲疫情减收是不够的,节流之外,还得继续开源,寻找收入增长的空间。一方面,要靠2.5万亿的减税降费帮助企业渡过难关,推动经济增长,扩大税基,带来收入增长;另一方面,在经济短期内无法高速增长的背景下,必然要通过加强征管,减少税收流失,实现收入增长。虽然6月份轰轰烈烈的“电商补税”最终因北京疫情反扑不了了之,国家税务总局也明确“不得组织对某一行业开展多年期、撒网式的风险推送和自查补缴税费”,而7月24日的国务院常务会议上,李克强总理也强调“财力再紧张也不能动市场主体的蛋糕,打违规收费的主意”,但税务局合理合法地对电商网店的逃税和刷单行为补征税款可不是“违规收费”。这表明,我国当前的税收环境尚不成熟,但强化税收征管是每一个国家走向文明现代化的必经之路。对企业而言,就必须要做好税务合规,防控税收风险。

  7月30日召开的年中经济工作会议上,对宏观经济政策的表述是“确保宏观政策落地见效”。这表明,除了为应对疫情不确定性预留的政策空间之外,今年积极的财政政策已基本出台完毕。接下来的重点,就是落地见效。通过“一个信号和四个对冲”助力做好“六保”工作,尤其是稳定和扩大就业,坚决打赢脱贫攻坚战,全面建成小康社会。

  (作者葛玉御为上海国家会计学院教师,经济学博士)

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